统计显示，目前上海常住人口已超过1700万，并有继续扩大之趋势。作为长三角地区人口和人力资本高度集聚的首位城市，上海保持人口数量的适度增长是必然而且必要的。但是，我们不能忽视，人口的不断增长，在推动上海社会经济迅速发展的同时，也对本地区资源环境和关系到城市公共安全的诸多方面带来了很大的压力。国内外城市发展的实践也表明，城市的规模越庞大，功能越复杂，公共安全方面潜在的危机也就越明显。

　　人口结构亟待调整
　　目前，影响上海城市发展的因素不仅有日渐增长的人口压力，还包括不尽合理的人口结构。
　　其一，劳动力结构日益老化。第五次人口普查结果表明，劳动力人口中45岁及以上人口比重明显增加，上海市户籍人口中的劳动力人口在2005年以后将逐步下降，在2015年左右跌至低谷，届时上海户籍经济活动人口总量将从现在的850万左右减少至650万。其二，日益严峻的人口老龄化和人口高龄化进程，将对城市社会保障和城市社会福利事业带来相当大的压力。其三，人口年龄结构呈多峰谷交错的不稳定形态。目前上海人口年龄结构中的两个大的年龄群主要是上一世纪五十到六十年代初出生的人群，以及这一特大人群在八十年代初期生育的子女。上海这种峰谷交错的不稳定结构将对教育、卫生、就业、医疗和养老产生交错性影响，影响社会经济资源的使用效率。其四，人口素质结构相对薄弱，离国际大都市的要求还有一定距离。其五，上海国际人口比重较低，离现代化的国际大都市还有很大差距。上海建设国际大都市的一个突出的弱势在于，总人口中来自境外的常住人口只有6万人，占总人口比重的0.37%，而纽约这一比重为20%，香港为7.6%。虽然暂居上海的国(境)外人员远远超过上述常住人口的数量，上海要建设成为国际都市也不是一个一蹴而就的过程。这些因素都可能对上海城市社会的进一步发展产生不利影响。
　　从中长期发展看，上海需要引进一些高素质的年轻劳动力人口以延缓老龄化的进程，并保证上海在未来的国际竞争中具有足够的创新和竞争能力，这就不可避免地遭遇大规模的人口流入及其对上海的资源、环境、基础设施和城市管理产生影响这一问题。

　　人口容量与政府决策
　　城市人口容量在很大程度上取决于城市经济增长的潜力大小。同时，上海人口容量不仅受制于上海本身的社会经济和资源环境条件，还必须面对中国人口总体增长态势、全国经济发展不平衡的局面以及由此带来的人口迁移的压力。
　　随着上海人口总量的不断增长，近年来对于上海最大人口容量(人口承载力)的研究引起各方面的重视。最大人口容量就是上海到底能吸纳多少人口，与此相关的是上海的合理人口规模问题。按照联合国教科文组织对人口容量所作出的定义，人口容量是在可以预见的时期内，利用该地的能源和其他自然资源及智力、技术等条件，在保证符合社会文化准则的物质生活水平条件下，一国或一地区所能持续供养的人口数量。城市人口容量是指一个城市的社会经济和资源环境系统所能够支撑的最大人口规模
　　由于不同的学科背景、研究假设和研究方法，人们对于最大人口容量的研究结果有较大的差异。我们认为，城市人口容量应基于现实条件，也就是说，城市人口容量必须与特定的发展阶段、生产力水平、消费水平和模式以及地区资源环境条件相联系。
　　第一，城市人口容量必须与城市发展阶段相联系，是一个动态概念。根据发达国家城市化的一般规律，城市发展一般都经历了“城市化-郊区化-再城市化”的过程，在不同的发展阶段，经济结构、产业集聚形式、人口空间布局等均呈现出不同的特点。如果按照1990年日本东京的人口分布格局，上海市域范围内的人口规模可以达到2106万，较目前的1750万尚有350万的扩容余地。随着新一轮城市规划的具体实施和长三角经济一体化进程的推进，特别是大容量交通网络体系和整个长三角城市圈产业体系的日益整合，上海的城市功能边界将不断扩展，人口分布格局日趋合理，上海吸纳国内外移民的能力将得以增强。
　　第二，研究城市人口容量必须注意城市的开放性。城市的基本特点是高密度的人口聚集形式和开放的物资流、信息流以及高频率的人员流动。对于上海这样一个特大型城市，开放性决定了许多要素需要从区外购买，如粮食、能源、工业用原材料等等，如果区外有充足的要素供应，购买能力的增强最终取决于区域内经济发展水平的提高。因此，城市人口容量在很大程度上取决于城市经济增长潜力的大小。同时，上海人口容量不仅受制于上海本身的社会经济和资源环境条件，还必须面对中国人口总体增长态势、全国经济发展不平衡的局面以及由此带来的人口迁移的压力。
　　第三，人口容量不仅是一个数量概念，也有结构的内涵。工作居住模式、人口消费模式等都是人口构成的重要组成部分，此外，人口构成还包括人口的年龄结构、贫富分化程度等等。由于消费模式和生活方式的不同，不同人口群体对各种资源要素的消费需求和社会经济的影响存在差别，对资源配置的要求也不同。因此，对人口承载量的研究不能仅仅停留在人口的绝对总量上，应同时考虑人口构成的影响。与经常性流动人口相比，常住人口对住房、粮食和能源消费以及市内交通、教育、就业、医疗卫生服务等方面的需求较强，而流动人口对旅游、餐饮服务、交通(包括市内交通和长途客运)有较高的需求;老年人口在医疗、养老服务方面的消费较多，而年轻人则更关心受教育和就业机会;与贫富悬殊的分配状况相比，收入分配相对平均化对各种要素所造成的压力显然要小一些。总之，不同人群有不同的消费模式和特点，就资源消费的一般规律而言，年轻人口和富裕人群比重的增长将加大对环境资源的压力，而流动人口和老年人口群体的扩大则会使总体消费水平下降。
　　第四，研究城市人口容量必须结合城市功能的定位。长江三角洲地区是我国经济最发达、科技实力最雄厚、城市化基础最好的地区，也是近年来人口的主要流入地区，在规模和结构方面均呈现出以上海为核心的高强度集聚态势。长三角地区目前常住人口已达到8700万，根据中国未来经济和人口发展趋势，长三角地区在今后若干年内仍将保持高强度的人口净流入，并可能在2020年前后达到1.2亿。作为长三角地区人口和人力资本高度集聚的首位城市，上海保持人口数量的适度增长既是必然的又是必要的，是实现上海“四个中心”的功能定位的人口保证。
　　第五，城市人口容量是一个带有一定弹性的发展变量，其承载条件能否实现具有相当的不确定性。政治、经济、社会领域的政策性变化，以及粮食和能源的供给保障，水资源的安全，交通压力、环境压力、基础设施建设、城市管理水平与社会经济发展的同步性，决策者对于国际、国内关系的政治考量，政策预期效果的实现程度，城市应对各种不确定性风险的能力等等，都会影响到人口容量的确定。
　　按照以上认识，我们用多种方法测算了上海的人口容量。我们的研究重点考虑了土地、水资源、能源、环境、城市基础设施和未来经济发展等要素对上海人口容量的影响。
　　尽管上海的土地资源已十分短缺，但与国外大城市相比较，其人口承载能力仍有一定的上升空间。按常住人口计算，2003年末上海市人口密度为2702人/平方公里，仅为1990年日本东京都常住人口达到极限时的人口密度5796人/平方公里的46.62%。上海50%以上的人口居住在占全市总面积十分之一的中心城区之中。随着郊区城市化的推进，人口布局将趋于合理，人口承载能力可能进一步提高。
　　与其他城市尤其是北方城市(如北京)相比，上海的水资源总量是丰富的，但由于地表水水质受污染较严重，水环境质量得不到保证，上海仍属水质性缺水城市。虽然短期内水资源尚不会制约人口增长，但必须充分重视水资源安全问题。
　　上海本地几乎没有能源资源，而随着人口增长、经济高速发展及生活消费水平的提高，全市能源消费量呈明显增长趋势。由于能源消费本身具有一定的刚性，在短期内也不可能期待节能技术的根本性进步，在全国以及国际能源形势日趋紧张的情况下，能源有可能成为制约上海人口增长的最主要的瓶颈因素之一。
　　上海作为中国第一大城市，曾一度以“住房紧张、交通拥挤”而著称。“都市病”的产生一方面归因于基础设施水平低下，另一方面与“内密外疏”的人口分布格局不无关系。近年来，大规模的城市基础设施建设使整个上海“旧貌换新颜”，交通和住房条件得到了明显的改善。随着新一轮城市建设规划的实施，尤其是大容量交通网络体系建设，基础设施的服务能力将得以增强。

　　人口规模与公共安全
　　国内外城市发展的实践表明，城市的规模越庞大，功能越复杂，它可能出现问题的地方也就越多，它潜在的危机也就越明显。公共卫生、城市基础设施、通讯、环境、商品供应、社会稳定、灾害防控等任何一个方面出现问题，都会威胁到城市公共安全。
　　人口的不断增长，在推动上海社会经济迅速发展的同时，也对本地区资源环境和关系到城市公共安全的诸多方面带来了很大的压力。城市既是一个有组织、高效率的社会，也是一个很脆弱的社会。城市的脆弱性可以表现在：一、所有城市的正常运转都是在一条条脆弱的生命线的牵引下实现的，水、电、煤气、交通、通讯、物流等等，任何一个环节出现问题都可能引发城市的大瘫痪;二、由于城市尤其是大城市人口密集，基础设施密集，人员流动频繁，这意味着在同样的灾害面前，城市尤其是大城市的损失和危害要远远大于农村地区;三、城市地区一般自有的自然资源有限，在许多方面如粮食、能源、原材料供应以及产品销售等对外部的依赖性较强，不能排除外部出现问题对城市生产生活带来冲击的可能性;四、随着社会经济的快速发展，人口群体的不断分化，不同群体的收入差异和消费能力的差异扩大导致社会不稳定因素的集聚。国内外城市发展的实践表明，城市的规模越庞大，功能越复杂，它可能出现问题的地方也就越多，它潜在的危机也就越明显。公共卫生、城市基础设施、通讯、环境、商品供应、社会稳定、灾害防控等任何一个方面出现问题都会威胁到城市公共安全。
　　城市公共安全作为一种无形的效应，已经显现出对社会经济的影响力。“9·11”事件给美国政府和人民带来的灾难性打击令人震惊，2003年SARS在广州、北京、香港等城市的蔓延至今还令人心有余悸，2004年夏天北京、上海这两个中国最具国际化色彩的大都市在暴雨袭击中遭遇了尴尬和无奈，2003年8月加拿大、美国部分地区大面积停电，每天的损失高达300亿美元……可见，城市在获取经济和社会效益的同时，也面临着高风险，城市公共安全已成为一道世界性难题。
　　人口是城市生产、生活的主体，城市安全归根结底是城市人口的安全。在人口高度密集的城市中，政府的组织管理模式、应对突发事件的能力以及人们的生活方式、安全意识等都直接影响到城市安全。因此，决定城市人口容量的大小，不仅包括资源、环境、经济等硬约束因素，也包括城市公共安全这种软约束因素。制约城市发展及其人口承载能力的最短边，可能不是资源总量，不是经济实力，而是城市防御危机和抵御风险的能力。
　　经营一座大城市并非易事，一个1000万人口的城市与一个2000万人口的城市在面对各种自然和人为灾害时所需要的社会组织形式和应对突发事件的制度安排等会有很大的区别。城市越大，功能越强，对安全系数的要求也越高。而城市人口的分布状况，也直接影响到公共安全。目前，上海50%以上的人口居住在占全市总面积十分之一的中心城区，最为密集的黄浦区人口密度高达5.1万人/平方公里。内密外疏的人口分布格局给中心城区的基础设施、各种资源供应和防灾减灾带来巨大压力，加大了城市安全的风险。
　　防灾减灾能力是保证城市安全的重要内容。由上海市灾害防御协会公布的一份名为《面向二十一世纪的上海市城市防灾减灾管理研究》的研究报告中指出，上海面临着十种潜在的“未来灾害”，包括：风灾、水灾、震灾、火灾、建筑结构老化致灾、地质灾害、潜在城市环境灾害、化学事故灾害、通信信息灾害、地下空间与浅埋生命线工程中的灾害。
　　为了提高上海城市防灾减灾能力，由市政府办公厅牵头，联合市民防、公安、建设等部门，对上海市灾害事故综合管理模式进行了系统研究，专门成立了市减灾办公室和市应急指挥中心，并制定有《上海市灾害事故应急处置总体预案》及其分预案、《上海市灾害事故应急手册》、《突发公共卫生事件应急条例》等一系列措施和方案，城市综合减灾体系框架已基本形成。但总体来讲，仍然存在着一些薄弱环节，上海城市抗灾能力还有待于进一步提高。

　　呼唤和谐制度安排
　　提高城市公共安全系数，不仅有赖于城市管理者的主观努力和科学决策，也有赖于市民的安全意识和合作精神的培养，以及可持续的生产和生活方式，公平和谐的社会制度安排。
　　我们赖以生存的城市潜伏的危机和风险有多大，城市安全系数有多高，恐怕是一个很难准确回答的问题。尽管政府和城市管理部门已就未来发展规划进行了通盘的考虑和安排，但这些规划是在相对理想的条件下做出的，预期目标能否实现，具有一定的不确定性。比如，就粮食安全、能源安全问题而言，它们既是关系国家发展全局的战略问题，也是关系上海社会经济能否健康发展的重大问题。2003年，上海第一产业增加值占国内生产总值的比重只有1.49%，90%以上的粮食靠进口或省间采购来解决;上海的能源消费总量在国内各大城市中居于首位，一次能源几乎100%依靠区外调入，是典型的能源依赖型城市。一般来讲，资源消费对外部的依赖程度越高，受外部变化的影响和牵制就越大，抗干扰和抗波动的能力就越差。此外，政治、经济、社会领域的政策性变化，水资源安全的保障程度，交通压力、环境压力、基础设施建设、城市管理水平与社会经济发展的同步性，政策预期效果的实现程度，决策者对于国际/国内关系的政治考量、对于各种利益的权衡，政策预期效果的实现程度，以及城市本身应对各种不确定性风险的能力等，都会影响到城市安全，并进而影响城市的人口容量。
　　城市人口容量作为人口规划和控制目标的参考依据，不同的人口容量对应不同的发展目标，不同的目标基于不同的发展模式和政策选择。城市发展需要经济力量、行政力量和社会力量共同推动，城市安全有赖于政府的重视程度、地区经济和科技实力以及城市管理部门之间合作关系的协调性、市民的风险防范意识等等，城市安全不仅仅是技术问题，更是理念问题。
　　从更广泛的意义上讲，城市公共安全还包括贫富分化加剧、就业压力所导致的心理安全、健康安全问题和社会矛盾激化、社会治安状况恶化等社会安全危机。同时，年龄结构的变化也会引发不同年龄的人口群体之间在分享社会发展成果方面的矛盾冲突。
　　总之，要提高城市公共安全系数，不仅有赖于城市管理者的主观努力和科学决策，也有赖于市民的安全意识和合作精神的培养，以及可持续的生产和生活方式，公平和谐的社会制度安排。我们需要进一步提高城市发展规划的整合性、权威性和科学性，我们需要进一步提高对于公共安全的社会意识，建立和健全政府和社会应对安全危机的机制和措施，通过人口总量的适度扩大以求得上海整体人口结构和素质的优化，并通过人口空间分布的调整来实现未来适度人口规模的控制，实现上海人口、社会、经济和环境资源的协调发展。